分析／都市計畫法規籠統卻又複雜　未來恐會出現另一個京華城

記者陳正敬／綜合報導

京華城案在民眾黨主席柯文哲卸任台北市長後成為政壇焦點，由於京華城在審議過程中一路被市府開綠燈，拿到了史上最高的容積率840%。然而也凸顯出台灣都市計畫法規不成熟，導致都市更新過程中常常出現各種不同光怪陸離的事情。一名不願意具名的民意代表就認為，應當開放容積率和建蔽率，政府只需要限制人行道寬度以及其他基礎設施，過多的容積和建蔽限制，在這不完善的法規之下，只會再出現下一個京華城。

台灣地狹人稠，平原可用面積僅有25%，但需求卻又大到不行。早期建築法規不完善，導致各個城市出現許多粗製濫造的建築。終於等到政府打算好好正視都市計畫問題時，卻早已蓋好蓋滿，回不去了。為了讓衝擊降到最小，政府一方面推動都市更新，穿著衣服改衣服；另外一方面為了能夠手上有控制建商的籌碼，設計了一套極其複雜的都市計畫法規。

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以京華城為例，土地使用分區最早是「工業用地」，原本的持有業者唐榮公司打算變更為住宅用地未果，由威京集團以15億3千萬買下該筆土地，並向台北市政府申請都市計畫土地使用分區變更為「第三種商業區（特）」，只能作為商業使用，不能作為住宅。而且威京集團靠著良好的政商關係，在1990年以特案方式通過。在經營不善後，威京集團又想要走老路子，把使用分區改成「住宅用地」，開始了與台北市政府長達十數年的角力。而容積率從陳水扁時代的97%、到郝龍斌時代的392%，560％，一路到柯文哲時代的840%。

仔細梳理這段過程可以很清楚發現，威京集團利用其政商關係不斷地創下許多第一，比如說第一個使用分區改成住宅區、史上最高容積率、第一個球狀建築（違反消防法規）。雖然現在藍綠議員拿出許多資料打得沸沸揚揚，但有不具名的民意代表研判，京華城案要給柯文哲和京華城定罪機率不太高，除了「圖利罪」構成要件十分複雜以外，主要是因為容積率和建蔽率本來就是有一個裁量的範圍。換句話說，依法雖然有載明給容積的條件，但沒有寫不能怎麼給，所以市府有一定的灰色地帶裁量權，就算都發局和都審會依照法規去審議，只要市長一個內簽下來，公務員也只能照辦。

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該名民代解釋，在這前提之下，給多少容積率就成為市府和財團交換的條件，容積率變成不是根據專業判斷，而是看建商要怎麼跟市府談判。更可怕的是，台北市還有一個容積銀行制度，若透過都市計劃變更提高容積，則多出來的容積將會存入「容積銀行」中，然後再轉售予建商或地主，得標者就可依規定移轉標得的容積。由此可見，所謂的都市計畫並沒有什麼專業可言，看到的只是與地主、建商或財團交換條件的過程。

該名民代甚至指出，其實給建商或財團多少容積，因為成本問題，蓋不完的比比皆是「蓋出來都還是滿醜的」。而且所謂的都市計畫的審議委員在審議時，都是用平面的邏輯去思考，卻都沒有以立體的方式去進行都市計畫。比方說住宅區是要蓋多高？商業區又應該是幾層樓？在《臺北市土地使用分區管制自治條例》裡面，針對各使用分區的規範定得相當籠統卻又複雜，這給市政府一個相當大的裁量權。

也就是說，不管是容積率、建蔽率或是使用分區，都不過是公文上的用語，和當地的實際情況都相差甚遠。其實京華城附近的使用分區就相當明顯，只有京華城那塊土地是「第三種商業用地」，周邊全部都是「第三種住宅區」。但市民大道和八德路四段沿線又只有他一個商業用地，從其使用分區就很明顯看出京華城獲得不少特殊待遇。

「就是因為各種特例，才讓京華城變成這樣」，有都市計畫相關官員私下承認，京華城本來就是各級首長無視專業，一路開綠燈所導致的結果。所以在京華城的眼裡反而會變成，「這些過程都合法合規，是你們這些政客因為政治問題才卡關」，尤其當京華城事業群的中華工程承攬了不少政府標案，在原物料上漲的這個年代依舊硬著頭皮去標下許多公共工程，這件事從第一果菜市場被議員稱為弊案，中華工程大動作說要告就都不難看出京華城的背後有許多條件交換的影子。在這特殊的政治氛圍和奇特的都市計畫法規之下，這些漸漸被爆料和獨家給淹沒，卻無視於都市計畫法規的落後和不完善，加上台北市擁有大量未都更的區域，未來恐怕又會出現另外一個京華城。